聚焦秦巴山片区精准扶贫

 秦巴山片区包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市自治区，涉及17个地级市、80个县，国土面积达到22.5万平方公里，总人口3765万人，涉及省份多，辖区面积广，内部差异大，致贫因素复杂，是我国最大的集中连片特困区，脱贫任务十分艰巨。该片区脱贫摘帽面临哪些难题？该如何突破？让我们听听全国政协委员和基层政协的声音。 

——编者

搭建好平台才能引得凤凰来——秦巴山片区精准扶贫急需更多科技支撑

科技扶贫是原国家科委于1986年提出并组织实施的一项在农村进行的重要的反贫困战略举措。30年来的科技扶贫效果表明，资源禀赋只是决定连片区经济发展的必要条件，资源优势要转变为经济优势，还需要丰富的人力资源、先进技术和有效制度，其中科技扶贫政策的优化是关键。现阶段，秦巴山片区精准扶贫也必须依赖这三种要素。

对于是我国最大的集中连片特困区——秦巴山片区的精准脱贫有两点需要考量：一是如何看待人才和技术特殊要素在扶贫中的特殊作用，从中观层次或局部放大科技扶贫的突出效应，达到事半功倍的扶贫效果；二是如何促进人才和技术向贫困地区聚集，培养贫困地区的内生发展动力，缩小该地区与其他地区的发展差距。

2012年的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，将秦巴山片区定位为科技扶贫示范区，区域发展带动精准扶贫、精准扶贫驱动区域发展，成为秦巴山片区精准扶贫的总基调，形成由“点”到“片区”转变的科技扶贫新形势。

按照精准扶贫工作部署，秦巴山片区科技扶贫的战略、模式、机制都发生重大变化。但必须清晰认识到：提高从业者素质，持续开发各类资源，是决定片区经济持续发展的基础；聚集人才，提高内生性的区域科技创新能力，是决定片区产业转型升级的动力；深化改革，提高市场机制的有效性和要素配置效率，是决定片区精准扶贫效率、摆脱贫困的关键。而创建科技平台，构建有效聚集人才与技术的长效机制，是决定片区科技进步、产业转型升级、经济社会发展的重中之重。

人才和科技依然是秦巴山片区脱贫的瓶颈

应该说，近4年来秦巴山片区的科技扶贫取得了一定成效，但依然存在一些问题：

科技扶贫资源分散，体制壁垒制约明显。按照精准扶贫部署，科技扶贫应该覆盖秦巴山片区不同层级的典型经济区域、不同类型的特色和优势产业，并构建纵向整合和协调机制、横向开放与协调机制。现阶段，纵向方面以对口帮扶为主，扶贫主体着眼部门、行业属性规划科技项目、配置资源，纵向调节和约束机制较强，但缺乏有效的跨部门、跨行业约束与引导机制，导致各自为政及管理矛盾。横向方面，市县政府根据上级规定和要求，主导科技项目及科技园区的选择、设计与布局，但缺少跨行政区域的统筹规划和协作机制，导致科技扶贫工作呈现点“亮”而面“暗”，基层科技人员称之为科技扶贫“断头路”。

科技扶贫纵向整合度低、横向开放度低。秦巴山片区的科技扶贫目前整体协作不足，难以突破跨县域的技术瓶颈，影响科技扶贫的范围与效果，制约人才和技术向秦巴山片区聚集与辐射。

外援科技资源支撑，内生性长效机制滞后。根据我的团队对秦巴山片区陕西板块29个县区的调研结果，当前科技扶贫工作存在三个问题：一是对口科技扶贫通行的做法是下派科技团组、启动科技项目和科技园区、配套科技资金、开展技术培训，其共性是以外援型管理人员、科技人员和经费支持为主，运行机制相对封闭，地方科技机构及人员、科技型企业、农民融入的深度不够，不利于增强基层科技体系的能力建设。二是基层农业科技体系普遍存在机构缺乏活力、队伍结构不合理、技术服务能力薄弱问题，在缺乏内生的可持续科技扶贫机制背景下，外援性人才、技术、资金撤出或中断，技术支撑及经营模式极易回归传统模式，导致政府科技扶贫政策的效应大打折扣。三是依托科技项目支持创业创新，促进产业转型升级，已成为科技扶贫的主要任务。但政府主导的科技扶贫项目普遍存在市场化程度低、规避风险能力弱、保障机制不健全、利益相关者参与度不高问题，缺乏可持续性，政府干预退出或财政资金断裂，即形成“僵尸”项目和园区。

区域市场环境差，抑制人才和技术聚集。随着城镇功能提升，交通、信息网络等基础设施建设，以及教育、医疗等公共服务环境改善，秦巴山片区聚集人才和技术的总体能力持续提升。但以不同层级的城镇为核心，形成人才聚集能力、技术吸引力差距较大的区域经济圈及市场环境。

对秦巴山片区陕西板块的调查表明，西安都市经济圈及关中—天水经济区发展，对汉中、安康、商洛市域经济圈在人才聚集、技术吸引方面的影响最大，居第一位。近5年来，汉中市、安康市、商洛市的人才聚集能力、技术吸引力得到明显增强，但影响力远低于西安都市经济圈及关中—天水经济区，居第二位。以县城为中心的经济圈，人才和技术聚集的能力变化反差非常大。片区30个贫困县中，南郑、汉滨、商州等14各县（区）的人才和技术聚集能力有所改进，占到47%；其他16个县的聚集能力却相对下降，占到53%。原因是交通、通讯发展推动区域间人才及要素快速流动，但县域基础设施薄弱、公共服务质量不高、产业支撑能力不强、市场功能不完善，导致县域市场对技术的有效需求不足，经营与管理、研发与创新、咨询与中介等中高级就业机会增长缓慢。

由此可以研判：一是在市场经济条件下，人才、技术是特殊要素，是资本追逐的主要要素，但资本追逐人才、技术的过程，对区域经济和市场环境的要求比其他要素更高。二是在精准扶贫过程中，人才和技术又是具有特殊重要性的要素，“十三五”时期注重引导人才、技术向秦巴山片区聚集，需要确立更加开阔的思路，必须营造更大的区域经济环境、搭建有效的市场保障。三是秦巴山片区的县域经济缺乏吸引力，其人才、技术市场缺乏竞争力，基本不具备有效聚集人才、技术的经济条件。

科学规划、搭建平台才能引得凤凰来

根据秦巴山片区农户生计困难、区域发展差异大、基础设施薄弱、公共服务不足、生态建设任务重的实际，按照倾全国之力，放眼秦巴山片区及其周边地区的思路，应着重设计人才、技术聚集方案，规划科技扶贫平台，以此招凤引凰，为精准扶贫提供更多技术支撑。

放大外围都市及经济区的辐射带动功能。按照秦巴山片区“三横六纵”交通运输主通道规划，构建纵贯关中—天水经济区、成渝经济区，横贯武汉城市圈、中原经济区的交通信息网络，强化十堰、汉中、广元的交通枢纽地位和核心市场地位，形成促进内外深度融合发展的“泛秦巴经济区”体系，全面提升郑州及中原经济区、武汉城市圈、重庆—成都及成渝经济区、西安及关中—天水经济区对秦巴山片区的经济、人才、技术辐射带动能力。“十三五”时期，尤其要重视强化外围都市经济圈对秦巴西北地区（陇南西部地区）的辐射带动，高度重视武汉城市圈、重庆—成都及成渝经济区对秦巴东南地区（重庆北部、安康南部）的辐射带动。

增强片区中心城市的聚集功能。经过“十三五”时期“一带三中心五走廊”建设，秦巴山片区腹地的地级市的发展环境将显著改善，其中十堰、汉中、巴中市的区域经济中心地位凸显，广元、安康、商洛、陇南市的区域经济中心地位得到提升。这些城市将成为拉动秦巴山片区经济发展的增长极和人才、技术聚集中心，具备创建科技大平台的环境，具备聚集人才、技术的保障条件。因此，建议依托地级市，以建成新时期的科技扶贫核心支撑体系为目标，优化创新创业环境，配置科技资源，提升推广服务功能，建设人才、技术聚集平台和辐射中心。

科技平台建设应聚焦四方面：一是从秦巴山片区科技扶贫的高度，探索解决制约区域发展的关键人才问题；二是从科技服务大区域发展的高度，探索解决制约区域发展的关键技术问题；三是从特色和优势产业系统转型的高度，探索解决制约典型产业链升级的关键市场问题；四是从提升县乡基层科技体系服务能力的高度，探索解决制约科技纵向、横向融合的关键体制问题。

夯实片区县城为主的支撑功能。“十三五”时期，中央及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃政府应继续强化秦巴山片区的科技扶贫力度，持续提供人才、技术和资金支持，有效矫正县域人才和技术市场失灵问题。以行政主导和外援性支持为主，进一步加强县域的人才、技术聚集能力建设，为缩小县域经济社会发展差距奠定基础。围绕农村贫困人群、重点农业区域、典型农业及其相关产业，以县乡基层科技体系的能力建设为重点，夯实市县政府的责任，整合行政资源、动员社会科技力量，全面落实科技精准扶贫政策。

 （作者系全国政协委员、西北农林科技大学校长助理霍学喜，以上为其6月23日在全国政协常委会专题分组会议上的发言） 

2016-06-27 | 来源：人民政协报