作者：张末冬 信息来源： 金融时报 浏览次数： 发布时间：2017-01-09
2015年12月27日，全国人大常委会决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押、集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，2017年12月31日前试行，由此对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。
数据显示，2016年9月末，全国试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额为141亿元，同比增长28.6%，前三季度新增44亿元；累计发放113亿元，同比增长56.8%。2016年9月末，全国试点地区农民住房财产权抵押贷款余额128亿元，同比增长2.3%；前三季度累计发放87亿元，同比增长10.3%。
如今，“两权”抵押贷款试点工作正式开展已满一年。针对这一创新性的农村金融制度，各试点地区探索了哪些模式、积累了哪些经验？带着这些问题，本报记者近期深入浙江、山东、福建等试点地区进行了采访。
原本是浙江嘉兴市海盐县青莲生猪专业合作社社员的陆建明，在2013年从村里流转土地310亩建立了家庭农场，种起蔬菜大棚。当年，为扩大生产，他以流转土地经营权抵押贷款的方式从当地农信社借来180万元贷款。
规模化经营带来的效果非常明显，次年，陆建明的家庭农场就盈利100万元。
谈起三年前的“这招棋”，中国人民银行海盐县支行行长张星荃告诉记者，在将农村土地转化为有效资产的过程中，面临着两个关键点——一是如何分离权利，将“死资产”变为“活资本”；二是如何建立风险防控机制，为权利加上“防火墙”。
充分活权：具备多层制度保障
小规模农户如何实现规模经营？广大农村的土地如何焕发生机？
传统一亩三分地的情况，并不适应农业现代化、规模化的生产经营，无论是对于农户本身还是我国农业发展，都存有限制。陆建明坦言，如果不能规模种养殖的话，很多技术没机会用到，“生产出来的东西基本只够自家用”。
张星荃告诉记者，海盐县7.1万农户，耕地32.55万亩，每户的耕地面积只有4.5亩，不适合农业现代化与高效农业的发展，也不利于城镇化。“像东部沿海一带，农权、农地制度改革需要大力度推进。”
受法律约束，此前，农村土地一直兜转于“坚持集体所有制”的框架内，价值未能充分发挥，被称为“沉睡的资源”。
破土，必须从法律突破开始。为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，2014年11月，国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对农村土地经营权流转和规模经营，提出了将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，进一步深化农村土地制度改革，也为农地经营权抵押贷款提供了政策基础。
此后，2015年，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》出台，破除了农户过去没有抵押物的巨大障碍，提升市场主体的能力。
在权利分离的基础上，金融手段开始介入。今年3月，人民银行等五部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《暂行办法》），探索放活土地经营权的有效途径，在制度上对农地经营权抵押贷款，推动金融对“三农”的支持。
金融服务的参与使得土地权利的内涵得到放大，陆建明告诉记者，在资金充裕的情况下，农场三年内流转土地面积扩充了近一倍，产值从100多万元上升到500多万元。而对于将土地流转出去的农户来说，不少也选择在农场打工，每个月工资在2000元左右，大大提高了收入。“以前有不少人都去外地打工，现在有些人会逐步回来，还是家里好。”
有效护权：建立风险分担机制
当然，分离出来的经营权，仍需在风险防范层面上不断完善配套措施，保护各方权益，同时让银行减少顾虑。
“在赋权这个环节上我们高度注重权能的均享。这个权能属于承包经营户，也属于流转土地的农户，还有金融机构，这三者从市场主体来说具有平等地位，都要享受相应的财产权和收益权。”张星荃表示，这样的理念，也体现在此后建立风险分担的工作中。
试点初期，在评估流转处置等环节还相对不完善的阶段，金融机构贷款有顾虑，需要政府方面提供一些保障。据介绍，针对试点工作中可能出现的风险，海盐县建立了“三权”风险补偿基金和土地经营权流转风险保障金的“双重保险”机制，并出台“三权基金”管理办法和风险保障金管理规范。
“三权基金”作用在农村承包土地经营权抵押贷款发生不良之时，基金与银行将按照3∶7的比例分担损失，单户最高补偿金额200万元。目前，“三权基金”规模已达到3000万元，可放大50倍进行贷款。而风险保障金则由流入经营主体按每亩300元及县、镇、村三级分别提供，统一建账管理，为贷款银行和土地流出农户提供风险分担和保障。
除此之外，海盐县亦创新农村“三权”抵押贷款保证保险贷款模式，保险公司对农户贷款的本息提供还贷保证保险，银行凭保单以优惠利率发放贷款，地方政府按贷款金额的10%设立风险备用金，对发生的风险损失按比例进行补偿。
地方政府的“铺路搭桥”，使各方最大程度参与进来，尤其是银行业金融机构，以借款人的信用水平、资本实力，抵押物的价值、可变现程度及生产经营状况等各种因素来最后确定贷款利率，提供可持续金融服务。
变权为利：带动农村快速发展
像陆建明一样的经历，背后体现的是农村土地的“变”与“不变”。
变，指的是适应农村发展阶段规律与需求，审慎推进改革，将土地承包经营权变为农民手中实实在在的财产，变成金融机构认定具有信用的资源。
不变，则是指坚持农村土地集体所有制的格局不发生改变，保护农民财产权益得到保障。例如，《暂行办法》对确权颁证登记做出了明确界定，并强调“坚持不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益、不层层下达规模指标”。
这种“变”与“不变”，促成了农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款的稳健落地。数据显示，截至目前，海盐县全县农地抵押贷款余额为1.05亿元，同比增长达72.5%，已累计发放贷款3.45亿元。
除海盐之外，去年年底，全国人大授权浙江省10个县（市、区）开展农村承包土地经营权抵押贷款试点、4个县（市、区）开展农房抵押贷款试点，为浙江省的探索实践提供了法律保障。截至今年9月末，浙江省试点地区的农村承包土地经营权抵押贷款余额达5.3亿元，比年初增加2亿元，同比增长63.6%。同时，2016年以来，试点地区已累计向470户农业经营主体发放了农村承包土地经营权抵押贷款，金额为4亿元，平均单笔金额为84万元。
循序渐进的改革，正在逐步探索着“中国农村走向哪里”的问题。从传统自然人到农村法人，8年时间，海盐培育龙头企业53家，合作社248家，迅速增长的家庭农场539个。
随着“两权”抵押贷款的逐步探索与推开，越来越多的农户依靠土地改变了生活，越来越多的农村土地成了信用环节中的重要一环。人民银行杭州中心支行货币信贷管理处副处长杨曦表示，农村土地经营权抵押贷款的“海盐模式”体现出探索农村产权抵押创新对于农村土地改革和农村金融改革的重要性。农村金融服务与农村产权制度改革相互促进，共同发展——前者在深化农村产权制度改革的同时，农村产权制度改革又进一步促进了农村普惠金融的发展。
编辑：梁虎
